Rebuilding Cohesion and Trust

This report was penned by: Dr. Don Lenihan, Laura Edgar, and Rhonda Moore.

Scroll to the bottom of this article to download the full report in English, or the executive summary in French or English, of ‘Rebuilding Cohesion and Trust: Why Government Needs Civil Society’.

About the Authors

Dr. Don Lenihan is an internationally recognized expert on public engagement, accountability, and governance. He has over 25 years of experience as a project leader, writer, speaker, senior government advisor, trainer, and facilitator and is the author of numerous articles, studies, and books.

As a Vice President, Laura Edgar leads the Institute on Governance’s work on board and organizational governance. With over 20 years of experience working with not for profit organizations, civil society and a range of other public purpose organizations, her work includes conducting governance assessments, supporting governance renewal, providing training and facilitation for public purpose-driven organizations, and exploring current and emerging issues in the civil society sphere.

Rhonda Moore, Senior Advisor in Science and Innovation at the Institute on Governance where she supports the Institute’s work on science and innovation policy and governance. She has more than 15 years of experience in science and research communications, research, and policy analysis and development. She has worked in government and for many non-profit organizations, often at places where communications, policy and knowledge mobilization intersect. She is a director on the board of the Science Writers of Canada and has a Masters in Science, Technology and Innovation Studies from the University of Edinburgh.


Executive Summary – Rebuilding Cohesion and Trust: Why Government Needs Civil Society

In democracies like Canada’s, civil society and governments have a long history of constructive engagement. The relationship has evolved over time, often in response to changes in the social and political environment. Today, huge new trends – including the emergence of social media, the rise of populism, the disruption of mainstream media, the ongoing digital revolution, and accelerating globalization – are transforming our society.

Changes on this scale are usually disruptive, and these are no exception. Sharp declines in both social cohesion and trust in public institutions are deeply worrying consequences. These two factors are vital to a healthy democracy, and the pressure on governments to respond is growing.

Social cohesion arises from shared goals and values. It can be rebuilt by rallying Canadians around solutions to the emerging issues of our day.Solution-focused leadershipwill also rebuild trust. Though the task is clear, the political challenge is formidable: Can leaders unite Canadians around a set of solutions?This kind of leadership gets harder as the issues get more complex and social cohesion and trust decline.

IOG launched this project in early 2019 to address two different but related sets of issues – first, to explore ways to strengthen the relationship between governments and civil society, and, second, to address concerns over the loss of social cohesion and over falling levels of public trust in public institutions, especially government. These issues were explored through a two-pronged approach:

  • A series of four half-day dialogues was held between March and June 2019. Each dialogue attracted 30 to 40 representatives from the two sectors (i.e., government and civil society); they met, listened to experts speak on different aspects of the relationship, and discussed what they had heard without pressure to arrive at a decision or consensus. The first dialogue session focused on social cohesion, public trust, and the state of public discourse between civil society and government. The second and third dialogues examined two principal means by which civil society and government interact – advocacy and service delivery, respectively – and discussed how these relationships have evolved in recent decades. The fourth dialogue focused on diversity, empathy, and ways to rebuild social cohesion and public trust.
  • A small working group of nine people from government and civil society attended the dialogues; they met a week after each dialogue to discuss ideas that arose from or were related to the topics explored in the dialogue.

IOG research demonstrates that declining levels of public trust are eroding the capacity for productive public dialogue and debate within democracies like Canada’s. The research also suggests that a primary obstacle to rebuilding social cohesion and repairing public trust is neither the population nor the issues, but the process. While people can be united through effective public engagement processes, poor or non-existent public engagement creates divisions among citizens and may even polarize or paralyze public discourse. A second obstacle is often the disposition and skills of those in government and civil society who are tasked to work together.

This paper offers three recommendations to improve the way in which governments at all levels work with civil society to strengthen dialogue and debate. Collectively, these recommendations provide the foundation for a new type of engagement process that governments could use to begin rallying citizens and communities around shared goals.

Real progress will require new tools and new skills – ones better suited to the changing environment – and civil society has much to contribute here. Civil society’s role brings it into close contact with communities and citizens, who look to these organizations to help articulate public needs and concerns, and to provide many of the programs and services that citizens need.

Governments would benefit significantly from the kind of “partnership” we propose in this paper, but there is a cost: they must be willing to experiment with new and more effective processes for engaging civil society on policy, service delivery, data collection, and more.

Recommendation 1: Strengthen government’s and civil society’s capacity for rules-based dialogue and debate.

Advocacy and policy engagement are a big part of what civil society organizations do. From shelters for the homeless to safer streets, from health promotion to gun control, advocacy can refine government policies and practices on a wide range of issues. In the absence of a clear process and rules of engagement, however, advocacy can become an adversarial and polarizing force.

By contrast, the rules-based approach to advocacy and dialogue that we are recommending is one that promotes fair and informed dialogue, and mandates participants to work together to analyze, compare, and even consolidate, their views. Under a rules-based approach to dialogue and debate, advocates must:

  • Be open and transparent about their objectives and concerns. If the participants are working together to find a win/win solution, then hiding information from one another will only make it more difficult to find a mutually acceptable solution. Openness involves a willingness to share views, information, and knowledge relevant to the issues being discussed.
  • Listen to one another and try to empathize with different values and viewpoints.Empathy and mutual respect imply a willingness to seriously entertain alternative views. Without this openness to understanding, the process of respectful debate cannot get started. This rule thus obliges the participants to listen to one another and to accept that there must be give and take.
  • Respect rules of evidence.Rules-based dialogue recognizes that evidence is often incomplete and that reasonable people may disagree. Nevertheless, participants must concede that the norm of providing and fairly assessing evidence is a critical part of deliberation. Participants must thus agree that controversial factual claims must be supported with evidence and that, where those claims are supported, participants will fairly recognize that evidence.
  • Ensure that all the parties affected are fairly represented in the process. Inclusiveness requires that all those with a real stake in the issue be fairly represented in the dialogue. Leaving out key people would undermine the legitimacy of the process.

Recommendation 2: Deepen government’s and civil society’s understanding of how partnerships work and why they are essential for the future.

Civil society organizations typically work in closer contact with communities, citizens, and their needs than do governments, and as a result, they sometimes deliver services more effectively. Yet the history of government/civil society partnerships and the history of contracting demonstrates that rigid, competitive mechanisms erode trust and communication, undermining the expertise of non-government actors (e.g., expertise in the needs of local communities and in the appropriate design of services). Thus, these mechanisms may produce unintended consequences and result in a failure to address communities’ needs.

There are many ways to deepen government’s and civil society’s understanding of how partnerships work and why they are essential for the future of policy development and service delivery, including:

  • Investing in academic and applied research on deliberation and collaboration
  • Developing training courses to help officials, members of civil society, and the business community understand the various tools available and to build the skills needed to use those tools and to evaluate their outcomes and impact
  • Creating a multi-sectoral Social Innovation Council that would provide advice and encourage stakeholder engagement in further developing the SISF Strategy. These capacities would make the council a natural leader in the areas of deliberation and collaboration. Governments could encourage this body to provide energetic sectoral leadership in these areas. Governments should also provide the funding and support required for such a mission.

Recommendation 3: Government and civil society should develop the skills needed to assess and empathize with one another’s contexts, priorities, and concerns.

The first two recommendations tackle an increasing lack of deference to government and political leadership and attempt to bring the controversial parts of the government process out from behind closed doors. They reinforce that government and civil society need each other if they are to achieve meaningful change. The third recommendation targets potential ambivalence about government’s and civil society’s openness to engagement.

Empathy plays a key role in sensitive enterprises such as conflict management and negotiation. Empathy is defined not as a skill but as a disposition underlying the soft skills that enable individuals to identify different perspectives and then devise solutions for the problems that those perspectives bring to light.

As with the other recommendations, there are many ways to foster the development of the soft, dispositional skills that would help us assess and empathize with one another’s context, priorities, and concerns. For example, an initiative could be launched to create reliable indicators against which governments’ progress on rules-based dialogue, collaborative partnerships, and culture change could be measured. These indicators could be backed up by some mechanism to hold government to account for a failure to make progress, such as an ombudsperson or an auditor general.One of the recommendations in the SISF Steering Group’s report calls on the government to “[a]nchor long-term action on SI/SF through legislation.” Such legislation could include performance standards for collaboration and indicators for success.


Résumé Exécutif:Rebâtir la cohésion et la confiance: Pourquoi le gouvernement a besoin de la société civile

Dans les démocraties telles que le Canada, la société civile et les gouvernement sont une longue expérience en termes d’engagement constructif. Cette relation a évolué au fil du temps, généralement en réponse aux changements de l’environnement social et politique. Aujourd’hui, de nouveaux grands courants – notamment l’émergence des médias sociaux, la montée du populisme, la perturbation des médias grand public, la révolution numérique continue, et la mondialisation accélérée – transforment notre société.

Les changements à cette échelle sont en général source de perturbations, et ceux-ci ne fontpas exception. Le net déclin de la cohésion sociale et de la confiance à l’égard des institutions publiques en sont des conséquences alarmantes. Ces deux facteurs sont essentiels à une démocratie saine, et la pression sur les gouvernements pour y répondre s’accroît.

La cohésion sociale émane de valeur set d’objectifs communs. Sa reconstruction est possible par le ralliement des Canadiens et Canadiennes autour de solutions aux problématiques qui marquent notre temps. Unleadership axé sur les solutions permettra également de rebâtir la confiance. Bien que la tâche soit claire, le défi politique reste colossal : Les leaders peuvent-ils unifier les Canadiens autour d’un ensemble de solutions? Ce type de leadership se complique lorsque les problématiques deviennent plus complexes et que la cohésion sociale et la confiance diminuent.

L’IOG a lancé ce projet au début de 2019 en vue de répondre à deux séries de questions différentes mais connexes – tout d’abord pour explorer les manières de renforcer la relation entre les gouvernements et la société civile, et ensuite pour répondre aux problématiques concernant la perte de cohésion sociale et le déclin de la confiance du public à l’égard des institutions publiques, en particulier le gouvernement. Ces questions ont été étudiées par le biais d’une double approche:

  • Une série de quatre demi-journées de discussions s’est tenue entre mars et juin 2019. Chaque discussion a attiré 30 à 40 représentants des deux secteurs (à savoir le gouvernement et la société civile), qui se sont rencontrés, ont écouté des experts parler de différents aspects de la relation, et ont discuté de ce qu’ils avaient entendu, sans pression de parvenir à une décision ou un consensus.

    La première séance de discussions était axée sur la cohésion sociale, la confiance du public et la situation des échanges publics entre la société civile et le gouvernement. Les deuxième et troisième discussions ont analysé deux principaux moyens d’interaction entre la société civile et le gouvernement – respectivement le plaidoyer et la prestation de services – et ont discuté de la manière dont ces relations ont évolué au cours des dernières décennies.La quatrième discussion s’est centrée sur la diversité, l’empathie, et les façons de rebâtir la cohésion sociale et la confiance du public.
  • Un petit groupe de travail composé de neuf personnes du gouvernement et de la société civile a assisté aux discussions; ils se sont réunis une semaine après chaque discussion pour débattre les idées qui découlaient des sujets traités dans la discussion, ou qui s’y rapportaient.

Les recherches menées par l’IOG démontrent que le déclin de la confiance du public amoindrit la possibilité de dialogue et de débat publics productifs au sein de démocraties telles que le Canada. Elles suggèrent aussi que l’un des obstacles majeurs à la reconstruction de la cohésion sociale et au rétablissement de la confiance du public n’est ni à la population ni les problématiques, mais le processus. Si l’unification de la population est possible par le biais de processus efficaces de participation du public, des divisions se créent au sein du public lorsque la participation du public est faible ou inexistante, ce qui peut même fractionner ou paralyserles échanges publics. Un second obstacle est généralement le tempérament et les compétences des individus au gouvernement et dans la société civile qui sont chargés de collaborer.

Cet article propose trois recommandations visant à améliorer la manière dont les gouvernements, à tous les niveaux, collaborent avec la société civile pour renforcer le dialogue et le débat. Conjointement, ces recommandations exposent le fondement d’un nouveau type de processus d’engagement que les gouvernements pourraient utiliser pour commencer à rallier les citoyens et citoyennes et les communautés autour d’objectifs communs.

Un réel avancement nécessite de nouveaux outils et de nouvelles compétences, mieux adaptés à un environnement en constante évolution, et la société civile peut largement y contribuer. Le rôle des organisations de la société civile implique un contact étroit avec les communautés et les citoyens et citoyennes, qui font appel à ces organisations pour formuler leurs besoins et préoccupations et pour avoir accès à nombre de programmes et de services dont ils/elles ont besoin.

Les gouvernements bénéficieraient grandement du type de « partenariat » que nous proposons dans cet article. Toutefois, celui-ci a un coût : ils doivent être disposés à essayer de nouveaux processus plus efficaces d’implication de la société civile en matière de politiques, de prestation de services, de collecte des données, et plus encore.

Recommandation 1 : Renforcer les capacités du gouvernement et de la société civile en matière d’un dialogue et d’un débat fondés sur des règles.

Les activités de plaidoyer et la participation aux politiques forment une part importante du travail des organisations de la société civile. Des refuges pour les sans-abri à la sécurisation des rues, de la promotion de la santé au contrôle des armes, les actions de plaidoyer peuvent parfaire les politiques et les pratiques du gouvernement sur une large gamme de questions. Toutefois, en l’absence d’un processus clair et de règles d’engagement, les activités de plaidoyer peuvent s’avérer une force antagoniste menant à la division.

Par contre, l’approche fondée sur des règles relative aux actions de plaidoyer et au dialogue que nous recommandons favorise le dialogue juste et éclairé et donne mandat aux participants pour collaborer en vue d’analyser, de comparer, voire de consolider leurs opinions.Dans le cadre d’une approche fondée sur des règles relative au dialogue et au débat, les défenseurs doivent :

  • Être ouverts et transparents par rapport à leurs objectifs et leurs intérêts. Si les participants collaborent en vue de trouver une solution avantageuse pour tous, le fait de se cacher des informations les uns aux autres ne rendra que plus difficile la tâche de trouver une solution mutuellement acceptable. L’ouverture implique la volonté de partager les opinions, les informations et les connaissances se rapportant aux questions discutées.
  • S’écouter les uns les autres et essayer de comprendre des valeurs et des points de vue différents.L’empathie et le respect mutuel supposent la volonté d’envisager sérieusement des opinions alternatives. Sans cette ouverture à la compréhension, le processus d’un débat respectueux ne peut débuter. Cette règle oblige donc les participants à s’écouter les uns les autres et à accepter que les concessions réciproques sont nécessaires.
  • Respecter les règles de preuve.Le dialogue fondé sur des règles reconnaît que les preuves sont souvent partielles et que des personnes raisonnables peuvent être en désaccord. Néanmoins, les participants doivent admettre que la norme qui consiste à fournir et à évaluer équitablement les preuves représente une partie cruciale de la délibération. Les participants doivent donc convenir que les affirmations factuelles controversées doivent être étayées de preuves et que, lorsque ces affirmations sont étayées, les participants approuveront dûment ces preuves.
  • S’assurer que toutes les parties concernées sont équitablement représentées dans le processus. L’inclusivité exige que tous ceux et celles ayant un intérêt réel dans la problématique soient équitablement représentés dans le dialogue. Le fait d’exclure des personnes clés compromettrait la légitimité du processus.

Recommandation 2 : Approfondir la compréhension du gouvernement et des organisations de la société civile quant à la manière dont fonctionnent les partenariats et aux raisons pour lesquelles ils sont indispensables pour le futur.

Les organisations de la société civile travaillent en général plus étroitement avec les communautés, les citoyens et citoyennes et leurs besoins que ne le font les gouvernements, et en conséquence, elles fournissent parfois des services de manière plus efficace. Pourtant, l’histoire des partenariats gouvernement/société civile et l’histoire du déroulement des contrats démontre que les mécanismes rigides et concurrentiels affaiblissent la confiance et la communication, tout en minant l’expertise des acteurs non gouvernementaux (p. ex., une expertise en matière des besoins des communautés locales et de la conception appropriée des services). Ainsi, ces mécanismes pourraient engendrer des conséquences imprévues et entraîner le manquement à répondre aux besoins des communautés.

De nombreuses approches permettent d’approfondir la compréhension du gouvernement et de la société civile quant à la manière dont fonctionnent les partenariats et aux raisons pour lesquelles ils sont indispensables pour le futur de l’élaboration de politiques et de la prestation de services, notamment :

  • L’investissement dans la recherche universitaire et appliquée sur la délibération et la collaboration.
  • Le développement de cours de formation visant à aider les fonctionnaires, les membres de la société civile et le milieu des affaires à comprendre les différents outils disponibles et à acquérir les compétences nécessaires à l’utilisation de ces outils et à l’évaluation de leurs résultats et de leurs incidences.
  • La création d’un Conseil multisectoriel en innovation sociale visant à guider et à encourager l’implication des parties prenantes dans le développement de la stratégie d’innovation sociale et de finance sociale. Ces compétences assigneraient au conseil un rôle de leader naturel dans les domaines de la délibération et de la collaboration. Les gouvernements pourraient encourager cet organisme à assurer un leadership sectoriel dynamique dans ces domaines. Ils devraient également garantir le financement et le soutien nécessaires à cette mission.

Recommandation 3 : Le gouvernement et la société civile doivent développer les compétences nécessaires pour évaluer et comprendre les contextes, les priorités et les intérêts de ses interlocuteurs.

Les deux premières recommandations traitent d’un manque accru de déférence à l’égard dugouvernement et du leadership politique, et cherchent à faire sortir du huis clos les parties controversées du processus gouvernemental. Elles renforcent le fait que le gouvernement et la société civile ont besoin l’un de l’autre s’ils veulent effectuer des changements significatifs. La troisième recommandation vise l’ambivalence éventuelle concernant l’ouverture du gouvernement et de la société civile à la participation.

L’empathie joue un rôle clé dans les démarches sensibles, telles que la gestion de conflits et la négociation. Elle se définit non pas comme une compétence mais comme un tempérament sous-jacent aux qualités personnelles qui permettent aux individus d’identifier différentes perspectives et de concevoir ensuite des solutions aux problèmes que ces perspectives révèlent.

Comme dans le cas des autres recommandations, il existe de nombreux moyens d’encourager le développement des qualités personnelles liées au tempérament, qui nous aideraient à évaluer et à comprendre le contexte, les priorités et les intérêts de nos interlocuteurs. Par exemple, une initiative pourrait être lancée en vue de créer des indicateurs fiables par rapport auxquels mesurer les avancements des gouvernements quant au dialogue fondé sur des règles, aux partenariats collaboratifs et au changement culturel. Ces indicateurs pourraient être soutenus par un mécanisme requérant que le gouvernement justifie un avancement manqué, tel qu’un protecteur du citoyen ou un vérificateur général. L’une des recommandations du rapport du Groupe directeur de l’innovation sociale et de la finance sociale fait appel au gouvernement pour « [a]ncrer une action à long terme sur l’IS/FS par voie législative ». Cette législation pourrait inclure des normes de performance relatives à la collaboration et des indicateurs de réussite.

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Download IOG CS Discussion Paper Executive Summary (EN)

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